دکتر فضل‌الله فروغی

چکیده
تدوین‌کنندگان قانون اساسی، ساختار اقتصادی کشور را با تقسیم‌بندی به اقتصاد دولتی، تعاونی و خصوصی در اصول 43 و 44 نهادینه کرده‌اند. اما تا سال 68 به لحاظ مشکلات عمدتاً ناشی از جنگ، بخش تعاونی و خصوصی نتوانست جنبه اجرایی به خود بگیرد. بر همین اساس سیاست جنایی به گسترش اقتصاد دولتی گرایش جدی نشان داد و با تصویب قوانین متعدد از جمله جرم‌انگاری‌ها، واکنش‌های تنبیهی فراوان و ایجاد دستگاه‌های نظارتی گوناگون سعی در پیشگیری و مبارزه با بروز مفاسد اقتصادی نمود لیکن این سیاست‌ها در عمل کارایی لازم را نداشته و شاهد افزایش جرائم اقتصادی و اداری بودیم و سیاست جنایی موجود در بخش‌های خصوصی و تعاونی هم بسیار کمرنگ بود.
هر چند از اصل 44 قانون اساسی به عنوان یک انقلاب اقتصادی و اصل مترقی در کشور یاد می‌شود و در سیاست جنایی اجرای اصل 44 شاهد قوانین ارزنده‌ای در زمینه‌های جرم‌انگاری جهت تسهیل رقابت و حذف انحصار، پیش‌بینی شورای رقابت به عنوان یک نهاد شبه‌قضایی در رسیدگی به رویه‌های ضد رقابتی و از بین بردن بروکراسی اداری و . هستیم ولی از طرف دیگر شاهد موانع و مشکلات مضاعفی در این ساختار اقتصادی خواهیم بود که عدم توجه جدی به رفع آن‌ها چه بسا خصوصی سازی به شکست بیانجامد. حذف جرائم و تخلفات مربوط به دولت و کارکنان آن، حذف سیستم‌های نظارتی و . بخشی از این موانع و مشکلات می‌باشد. زیرا دیدیم که اهرم‌های قانونی در بخش دولتی کفایت لازم را در کاهش جرائم به دنبال نداشت و اینک با حذف  بخشی از این سیاست جنایی موجود چه عاقبتی در انتظار بخش خصوصی که اموال عمومی را در اختیار دارد خواهد بود. این زنگ خطر می‌طلبد که تا دیر نشده با بازکاوی و بازنگری در سیاست جنایی این اصل به یافتن راهکاری مطلوب دست یابیم.
کلید‌واژه: سیاست جنایی، جرم‌انگاری، واکنش، نظارت، خصوصی‌سازی.
فهـرسـت مطالب
عنوان                                                                                                                    صفحه
مقدمه. 1
فصل اول: کلیات
مبحث اول: تاریخچه اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران. 5
گفتار اول: قبل از انقلاب اسلامی 7
گفتار دوم: بعد از انقلاب اسلامی. 9
دوره اول: از تصویب قانون اساسی تا عمل به اصل 44 9
دوره دوم: از زمان اجرایی شدن اصل 44 تا کنون 10
الف) فرایند قانونی. 10
فرایند اول: تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری و لغو معافیت‌های گمرکی. 11
فرایند دوم: اتخاذ سیاست‌های واگذاری سهام دولت. 11
فرایند سوم: نحوه واگذاری سهام دولتی و متعلق به دولت به ایثارگران و کارگران 12
فرایند چهارم: تعیین تکلیف کلیه شرکت‌های بخش دولتی به استثنای شرکت‌های مشمول صدر اصل 44       12
فرایند پنجم: تعیین چارچوب واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و متعلق به دولت 12
فرایند ششم: تعیین روش‌های خصوصی‌سازی، میزان سهام قابل واگذاری 13
ب) فرایند اجرایی 13
مرحله اول: قبل از واگذاری 14
مرحله دوم: حین واگذاری 14
مبحث دوم: مفهوم، جایگاه و قلمرو اجرای اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران 15
گفتار اول: جایگاه اقتصادی مالکیت در شرع و قانون. 16
الف- عامل فطری 17
ب- عامل عقلی 17
ج- عامل اجتماعی 17
گفتار دوم: مفهوم و ماهیت اصل 44 قانون اساسی. 22
الف) تقسیم‌بندی اقتصاد کشور. 25
ب) امکان مشارکت هر سه بخش اقتصادی با یکدیگر. 25
ج) امکان تعیین دامنه و گسترش هر بخش اقتصادی 26
و) تفکیک وظایف حاکمیتی از اعمال تصدی‌گری. 26
هـ) ضرورت واگذاری مالکیت ومدیریت 26
گفتار سوم: شرایط و قلمرو اصل 44 قانون اساسی. 27
مبحث سوم: مفهوم سیاست جنایی 32
1) سیاست جنایی تقنینی. 33
2) سیاست جنایی قضایی. 34
3) سیاست جنایی اجرایی 34
فصل دوم: سیاست جنایی ایران در قلمرو اقتصاد ملی
مقدمه. 40
مبحث اول: سیاست جنایی در قلمرو اقتصاد دولتی. 41
گفتار اول: حوزه قوانین و مقررات. 42
بند اول: جرم‌انگاری. 44
بند دوم: واکنش‌های تنبیهی و ترمیمی 46
گفتار دوم: تأسیسات و نهادهای قضایی. 48
بند اول: مراجع قضایی. 48
بند دوم: مراجع شبه‌قضایی و اداری. 49
گفتار سوم: پذیرش، اشتغال و مدیریت دولتی. 52
گفتار چهارم: نظارت‌های قانونی. 54
بند اول: نظارت درون سازمانی. 56
الف) نظارت اداری. 57
1) نظارت رئیس جمهور. 57
2) نظارت وزرا بر عملکرد سازمان و کارکنان اداری کشور 58
3) نظارت دفاتر بازرسی. 58
4) نظارت دفاتر حراست 58
ب) نظارت ارشادی (پیشگیری). 59
بند دوم: نظارت برون سازمانی. 60
الف) نظارت مالی. 61
ب) نظارت قضایی 62
ج) نظارت پارلمانی 63
د) نظارت شبه‌قضایی 64
هـ) نظارت همگانی. 64
1) رسانه‌ها 64
2) نظارت مردمی 65
مبحث دوم: مفهوم سیاست جنایی در اقتصاد تعاونی 65
گفتار اول: حوزه قوانین و مقررات. 67
بند اول: جرم‌انگاری. 68
بند دوم: واکنش‌های تنبیهی و ترمیمی 70
گفتار دوم: تأسیسات و نهادهای قضایی. 71
بند اول: مراجع قضایی. 71
بند دوم: مراجع شبه‌قضایی و اداری. 72
گفتار سوم: پذیرش، اشتغال و مدیریت تعاونی 73
گفتار چهارم: نظارت‌های قانونی. 75
بند اول: نظارت درون سازمانی. 75
بند دوم:  نظارت برون سازمانی 76
مبحث سوم: مفهوم سیاست جنایی در اقتصاد خصوصی 77
گفتار اول: حوزه قوانین و مقررات. 78
بند اول: جرم‌انگاری. 79
بند دوم: واکنش‌های تنبیهی و ترمیمی 83
گفتار دوم: تأسیسات و نهادهای قضایی. 84
بند اول: مراجع قضایی. 85
بند دوم: مراجع شبه‌قضایی و اداری. 86
گفتار سوم: پذیرش، اشتغال، مدیریت بخش خصوصی. 87
گفتار چهارم: نظارت‌های قانونی. 90
بند اول: نظارت درون سازمانی. 91
بند دوم:  نظارت برون سازمانی 92
فصل سوم: ماهیت و تبعات سیاست جنایی اجرای اصل 44 قانون اساسی
مقدمه. 95
مبحث اول: حوزه قوانین و مقررات. 96
گفتار اول: جرم‌انگاری. 98
بند اول: جرائم سنتی. 99
بند دوم:  جرائم نوین. 100
گفتار دوم: واکنش‌های تنبیهی و ترمیمی 105
گفتار سوم: تأسیسات و نهادهای قضایی 108
بند اول: مراجع قضایی. 108
بند دوم:  مراجع شبه‌قضایی و اداری. 109
گفتار چهارم: نظارت‌های قانونی. 110
بند اول: نظارت درون سازمانی. 111
بند دوم:  نظارت برون سازمانی 112
مبحث دوم: تبعات اجرای اصل 44 قانون اساسی 113
گفتار اول: موانع و محدودیت‌های اجرای اصل 44 قانون اساسی 114
1- انحراف در ماهیت خصوصی سازی 115
2- نهادهای عمومی غیر دولتی 116
3- ضعف و نارسایی‌های بخش خصوصی (ضعف قوانین) 119
4- اختصاصی سازی به جای خصوصی سازی 122
5- عدم اصلاح ساختار دولت قبل از واگذاری‌ها. 122
گفتار دوم: فواید اجرای اصل 44 قانون اساسی 124
1- ایجاد عدالت و مساوات در اقتصاد ملی. 125
الف) تأمین عدالت اجتماعی 126
ب) گسترش مالکیت مردم. 128
2- افزایش مشارکت سایر بخش‌های خصوصی 129
3- حذف انحصار (ایجاد رقابت). 132
4- شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی. 135
5- تشویق مردم به سرمایه‌گذاری 136
6- افزایش کارایی و بهره‌وری 139
7- مقررات‌زدایی 140
مبحث سوم: مشکلات و عواقب زیان‌بار اجرای اصل 44 قانون اساسی. 142
1- حذف جرائم و تخلفات بخش دولتی و کارکنان دولت (حذف جرم‌انگاری‌های بخش
       دولتی) 143
2- حذف و یا کاهش سیستم‌های نظارتی. 148
3- فقدان سیاست جنایی کارآمد. 151
4- فقدان و یا کاهش سیاست‌های حمایتی، مالی، حقوقی دولتی. 155
نتیجه‌گیری و پیشنهادها. 158
منابع و مأخذ 161
چکیده انگلیسی 168
مقدمه
قانون اساسی هر کشور به عنوان مهمترین عامل تعیین کننده سمت و سوی حرکت بخش‌های مختلف اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی است. در قانون اساسی راهبرد اساسی و اصول کلی موضوعات مربوط به خواسته‌ها و ارزش‌های هر جامعه متبلور شده است. در همین خصوص موضوع راهبرد سیاست‌های اقتصادی کشور در تعدادی از اصول قانون اساسی تحت عنوان اصول اقتصادی پیش‌بینی شده است. از مجموعه 13 اصول اقتصادی در فصل چهارم قانون اساسی دو اصل یعنی اصول 43 و 44 اصول پایه‌ای و کلیدی‌اند. اصل 43 اهداف اقتصادی جمهوری اسلامی را بیان می‌کند و اصل 44 تقسیم‌بندی‌های بخش‌های مختلف اقتصاد و حیطه مالکیت و فعالیت این بخش‌ها را مشخص نموده است. اصل 44 از این نظر که بحث مالکیت را مطرح می کند و اصل مالکیت که از مهمترین اصول هر نظام اقتصادی محسوب می‌شود جایگاهی مهم دارد. در نظام جمهوری اسلامی ایران اصل حاکمیت الله بر همه شئون زندگی آحاد جامعه سایه انداخته است. در این اصل بحث از قلمرو ضوابط انواع مالکیت‌ها در این چهارچوب معنا می‌شود که همه انواع این مالکیت‌ها در یک مجموعه منسجم که همگی برای نیل به اهداف الهی تعریف می‌شود در جهت خدمت به انسان‌ها قرار دارند. در اصل 44 تفصیل و ضوابط، قلمرو شرایط هر سه بخش را به عهده قانون قرار داده است.
اصل 44 از جمله اصولی است که تا سال 1386 به صورت کامل اجرا نشده بود. در کشور ما سیاست اجرای اصل مذکور با عنوان سیاست خصوصی‌سازی جهت رسیدن به رشد و توسعه اقتصادی از سال 1386 در راستای اجرای سیاست‌های برنامه اول توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی شکل گرفت. البته سابقه خصوصی‌سازی و واگذاری فعالیت‌های دولتی به بخش خصوصی به قانون گسترش مالکیت واحدهای تولیدی مصوب 1354 بر می‌گردد ولی این قانون هیچ موقع اجرا نگردید. به 27دنبال تبصره 32 قانون برنامه اول توسعه اقتصادی و . ساز و کارهای قانونی متعددی مربوط به خصوصی‌سازی و واگذاری فعالیت‌های دولتی به بخش خصوصی شروع و عملاً در سال 83 با ایجاد سازمان خصوصی‌سازی اجرایی شد که با تصویب قوانین و آئین‌نامه‌های متعدد دیگر این مسیر را تاکنون طی کرده است.
به همین ترتیب ساز و کارهای اجرایی زیادی در خصوص اجرای اصل 44 در این قوانین به تصویب رسیده که در جای خود به آن می‌پردازیم. لیکن علیرغم این مصوبات و تأکید قانون‌گذار و موضوعات مطرح در این قوانین با توجه به پیامدهای اجرای این اصل به نظر می‌رسد اجرای این اصل از خلاهای زیادی رنج می‌برد به گونه‌ای که در هیچ جایی از این مصوبات قانونی، مقنن سیاست جنایی مشخصی را در پیامدهای اجرای این اصل که همان آزادسازی فعالیت‌های دولتی و واگذاری آن به بخش‌های دیگر مطرح در اصل 44 یعنی بخش تعاونی و خصوصی است توجه و عنایت نکرده است.
بدون تردید می‌توان گفت تا زمان تصویب اجرای این اصل، حدود 90٪ از فعالیت‌های اقتصادی کشور در بخش دولتی متمرکز بوده که در طی سالیان متمادی ایجاد شده است. قانون‌گذار در طول این سال‌ها به منظور حسن جریان امور اداری، حمایت از فعالیت‌های اقتصادی دولتی، حفظ و تداوم اقتدار سازمان‌های دولتی، قوانین حمایتی متعددی را در موضوعات متفاوت تصویب کرده است. جرائم مختص کارکنان دولت، حمایت از اموال دولتی در قانون مجازات اسلامی، قوانین مربوط به نظارت بر عملکرد دستگاه های اداری توسط سازمان‌های متعدد نظارتی، قوانین مربوط به پذیرش و استخدام مستخدمین دولتی، قانون تخلفات اداری، قانون بازنشستگی و خدمات درمانی مختص کارکنان دولت، و صدها مصوبه دیگر را می‌توان نام برد که جهت سر و سامان و نظم بخشیدن به فعالیت‌های اداری به منصه ظهور رسیده است. با این وجود، در آمارهای که از رسانه‌ها و دستگاه های دولتی انتشار می‌یابد شاهد وجود جرائم و انحرافات مالی زیادی در دستگاه های اداری کشور هستیم.
آماری که بعضاً تکان دهنده بوده و حکایت از حیف و میل وجوه هفتگی از بیت‌المال است. این خود بیان این واقعیت است که این قوانین و سیاست‌های جنایی به کار گرفته شده و این همه دستگاه های نظارتی در زمینه پیشگیری و برخورد با متخلفین نتیجه قابل قبولی نداشته است. تصور کنید که در این اوضاع و احوال شاهد وضعیتی باشیم که این اهرم‌های قانونی و دستگاه‌های نظارتی از این مجموعه‌های دولتی حذف و یا به طور محسوسی کاهش پیدا کند چه اتفاقی خواهد افتاد؟ موضوعی که با اجرای اصل 44 قانون اساسی در آینده‌ای نه چندان دور شاهد آن در بیشتر فعالیت‌های اقتصادی خواهیم بود.
مسئولین بلندپایه کشور بخصوص متولیان سازمان خصوصی‌سازی از اجرای اصل 44 به عنوان یک انقلاب اقتصادی در کشور یاد می‌کنند. معنا و مفهوم این حرف‌ها واضح و روشن است یعنی ما عملاً شاهد جابجا شدن فعالیت‌های اقتصادی دولتی به بخش‌های تعاونی و خصوصی هستیم و در این انقلاب اقتصادی، انقلاب دیگری رخ می‌دهد و آن انقلاب در سیاست‌های جنایی موجود در بخش اقتصادی دولتی است. موضوعی که تاکنون توجه مسئولین به عواقب و آثار ناشی از آن جلب نشده است. بدون شک اجرای درست اجرای اصل 44 موجبات شکوفایی اقتصادی و ایجاد عدالت و مساوات و . در بین آحاد جامعه ایجاد می کند و عدم توجه به موانع و محدودیت‌ها و عدم بسترسازی مناسب در تمامی ابعاد سیاست‌های جنایی تقنینی، قضایی و اجرایی زمینه‌ساز انحراف اصولی و نهایتاً شکست خصوصی‌سازی را به دنبال دارد و تبعات منفی زیادی را در جامعه از خود به جای می‌گذارد. لذا در این تحقیق سعی بر این شده که جهت روشن کردن بیشتر ابعاد موضوع، ماهیت و شرایط اجرایی شدن اصل 44 و سپس توانمندی سیاست جنایی موجود در بخش­های اقتصادی را در جنبه‌های مختلف سیاست تقنینی، قضایی و اجرایی مورد تحلیل قرار داد و در فصل سوم پیامدها و چالش‌های پیش روی اجرای اصل